巩固：生态损害赔偿制度的模式比较与中国选择——《民法典》

生态损害赔偿条款的解释基础与方向探究

文章来源：本文发表于《比较法研究》2022年第2期。

目次

一、生态损害赔偿的法律属性与模式划分

二、私法模式：侵权法的扩张及其限度

三、公法模式：环境监管制度的创新及其补充

四、从私法模式到公法模式：生态损害赔偿的演变历程与发展趋势

五、并非私法模式：我国生态损害赔偿的实然与应然

六、生态损害赔偿条款解释的路径选择

七、结语

摘要：生态损害赔偿有私法和公法两种模式。前者通过扩张侵权规则救济生态损害，包括扩张责任规则的“恢复原状”、创设民事权利的“私法环境权”和创建新型制度的“特殊赔偿”。后者通过确立具有损害填补功能的监管责任制度来填补环境损害，包括扩展监管的行政恢复责任制度和作为其辅助的补充性执法机制。私法模式是环境法缺失时的过渡性产物，在环境监管体系普遍建立的背景下仅为公法模式的有限补充。欧陆国家多为公法模式，美国亦然，法国特例缺乏实践检验，须辩证认识。我国存在发展公法模式的良好基础和条件，应充分利用。我国民法典生态损害赔偿条款应以此为背景进行解释，定位于作为公法模式制度基础的公法规范。

关键词：生态损害赔偿；民法典条款；私法模式；公法模式；解释基础

《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）侵权责任编第1234—1235条有关生态环境修复与赔偿的规定（以下简称“生态损害赔偿条款”）是为贯彻落实习近平生态文明思想进行的制度创新，是《民法典》最具中国特色、实践特色和时代特色的亮点条款之一。但如何正确理解和适用该条款，尚存在方向性疑问。就研究现状看，当前学界对这两个创新条款的解读多数是在立定私法规范的前提下结合民法原理与生态损害特点的分析、推导，以所构建制度的私法属性为预设。然而，这一因条款的《民法典》“出身”而理所当然的预设并非无可置疑。生态损害赔偿到底是私法制度还是公法制度，或者更准确地说，将其视为私法制度还是公法制度更好，从而应向何种方向解释和构建，需要结合国际普遍经验和我国现实国情进行充分研究和慎重选择，本文即循此进路探究。本文研究表明，从理论逻辑、实践效果、发展过程、总体状况、国外经验及我国国情看，生态损害赔偿的“公法模式”都优于“私法模式”。也因此，定性于公法规范，从如何助力于公法性制度体系构建的角度切入，才是正确对待《民法典》生态损害赔偿条款的预设基础和应然方向。

一、生态损害赔偿的法律属性与模式划分

本文所称“生态损害赔偿”，泛指一切要求他人为其相关活动所致生态损害进行恢复和补救的法律责任制度。“生态损害”在不同国家有不同称谓，如美国为“自然资源损害”，法国为“生态损害”，德国、瑞士等多数欧盟国家为“环境损害”，我国则多为“生态环境损害”，但内容大同小异，均指代生态环境相关要素、空间、系统的不利改变及相关生态服务、功能的减损。由于生态环境不属于任何具体个人，故这种损害不同于侵害传统民事权益的“对人的损害”，有时被称为“环境本身的损害”或“对环境的损害”。这里的所谓“损害赔偿”，与大陆法系民法中的传统制度类似，包括恢复原状和金钱赔偿两种基本方法，是广义损害填补的代称，包括对受损环境的修复及相关费用承担，核心目标是使处于“不利”状态的生态环境恢复到理想状况，并由侵害者承担负担成本，以实现“污染者付费”和“损害担责”。

作为一种通过“损害赔偿”来救济环境公益的新兴制度，生态损害赔偿融合环保目的与赔偿手段，兼具公、私法不同因素，在不同时代和国家有不同实现方式，形成了特点不一、各有侧重的不同制度体系，从法律属性角度大致可分为公法与私法两大“模式”、“路径”或“进路”，学界近年已有探讨。笔者赞同此种划分，拟借用此研究框架。但以往研究在标准方面模糊不清，常混淆法律属性与立法形式、实施机制，导致一些认识似是而非，尚须厘清。

其一，法律属性与立法形式并非齐整对应。在公私法日益交融的现代社会，法律文件层面的公私法界限已难坚守，同一规定出现在私法文件中还是公法文件中，都有可能。“以私法的规定为主的法律中，往往含有公法规定；而以公法的规定为主的法律中，亦并非绝对不包含私法规定的。”对于本就兼具公、私法双重因素，与公、私法均有密切关系的生态损害赔偿来说，“规定在民法或环境保护法均无不可”，更不能仅凭立法的“出身”判断制度属性。尤其对英美法国家而言，其公私法划分形式上更为宽泛，许多以“民法”“民事”为前缀的内容，在大陆法体系下可能恰属于公法性的。

其二，法律属性与实施机制也非齐整对应。司法机制固然是私法实施的主要手段，但在现代法治体系中，司法作为公平正义的最后防线，对公法实施也有重要作用。在执法机制“失灵”或“争议”时，司法往往兜底解决，成为其重要补充，故多数公法制度最终仍以诉讼为后盾。由此，是否诉诸法院也非公法模式与私法模式的当然区别，把诉讼归于后者、执法归于前者，不仅武断，而且容易把本为一体的制度“腰斩”、切分，殊不足取。

本文认为，在“公法私法化”与“私法公法化”日益交融的现代法治背景下，对一种制度的公、私法属性判断既重要又复杂，正确认识须透过概念用语、立法形式、实施机制等表象，深入理论基础、运作机理、具体规则等实质，结合关键因素综合考量。就生态损害赔偿而言，至少应考虑以下密切关联的七大因素：（1）制度目的，为直接救济公益还是私益而设；（2）制度依据，主要依公法规定还是私法规定而生；（3）制度内容，具体规则依公益保障还是私权实现的需要设计；（4）主体身份，发动者是不考虑个人利害、为他人或社会维权的公益“代表”，还是基于实际利害关系、处分自我利益的实体权利人；（5）责任人是违反公法规定、侵犯公共秩序的违法者，还是违背与他人之间特定义务的民事义务人；（6）实施机制，是依多主体协商、公众参与的公共机制决策、执行，还是最大限度依意思自治在当事人之间封闭实施；（7）诉讼定位，是辅助、从属于行政机制，还是与之平行、独立，各自实施。其中，前者居主导地位者为“公法模式”，后者居主导地位者为“私法模式”。下文将以此为据，对近年来学界较多的若干环境法治发达国家相关制度实践（包括代表性理论）作类型划分，进行优劣比较，梳理来龙去脉，归纳共通规律，以为我国实践提供参考。

二、私法模式：侵权法的扩张及其限度

生态损害赔偿的私法模式，是指以私法手段在私法框架内实施生态损害赔偿的制度安排，其典型路径是通过概念扩张把生态损害救济纳入侵权赔偿范围，以民事诉讼为实施机制，通过司法解释或民事特别法确立相关规则，具体又可分为三种类型。

（一）扩张责任规则的“恢复原状”模式

人无时无刻不生活在环境之中。生态环境变化与民事主体的人身、财产密切关联，环境损害往往同时影响他人人身、财产，造成传统意义上的侵权损害。此时，通过扩展责任规则，把环境状态恢复及相关费用承担纳入可诉请的民事责任范畴，即可间接实现环境救济。典型做法如德国《环境责任法》第16条，其规定在侵害行为同时造成生态损害和民事权益损害时，允许被侵权人主张恢复环境原状，并且不受传统法费用过巨规则的约束。在美国，生态损害赔偿最初也是通过普通法诉讼进行的。

恢复原状模式不触动和改变侵权法的以私益救济为核心、以私法规范为依据、根据私权保障需要设计具体规则、由实体权利人依独立于执法机制的民事诉讼自我实施等基本内容，坚守意思自治、私权处分等核心原则，仅对具体责任规则作局部改造，是“真正的”私法模式，在理论上具有逻辑自洽性。在实践层面，也至少具有四点优势：（1）立法成本小，主要利用传统侵权规则及其实施机制，不须另起炉灶；（2）实施成本低，依靠民事主体的自利行为，不须特别激励；（3）适用广泛，不限于特定领域，不以事先立法为必要；（4）契合民法本原，符合强化私权救济，充分保障民事权益的现代侵权法趋势。

但就环保效果而言，“这种间接通过民法来完成的保护方式，无论在力度上还是在范围上，都很有限”。就力度而言，作为一种侵权诉讼，要求被告承担的责任范围终究不能脱离原告私益太远，在原告利益得到充分填补（如土地污染案件中被告向原告支付足以另置新地的足额赔偿）时，再主张生态损害赔偿，强令被告修复，就欠缺侵权法上的合理性。就范围而言，此种模式限于生态损害同时导致民事侵权的情形，在没有或难以证明传统损害的情况下无法适用。另外，该制度的实施高度依赖私权受害者个人，在其缺乏维权动力或能力时，无能为力。而在胜诉资金的支配上，则面临公益与私法的紧张关系：如任由原告支配，难免偏离修复目的；如施加限制，又违背处分自由，背离私法原则。

（二）创设特殊民事权利的“私法环境权”模式

从民法角度看，侵权法救济生态损害的障碍在于环境权利的缺失。如果赋予个人对生态环境以民事权利，生态损害当然就构成对个人权利的侵害，从而自动引发侵权责任，并可根据这一特殊权利的救济需要构建契合其特点的具体规则。在此方面，日本学界曾发展出形形色色的“私法上的环境权”理论。在法国，法院也曾以支持环保组织精神损害赔偿的方式救济生态损害，相当于认可环保组织对生态环境具有特殊“民事”权益。

私法环境权把生态损害转化为特殊的民事权益损害，为抛开原告人身、财产等传统权益直接救济生态环境扫清了理论障碍，似乎是一大进步。但要在个人与开放、共享的生态环境之间确立以专属性为特征的民事权益，殊为困难；把具体、有形的生态损害认定为一种“精神”损害，也不无牵强；在实践层面，更面临“以私法规则处理公共问题”的错位。毕竟，侵权法是针对私益救济的规则设计，而生态损害赔偿属于典型的公益救济，与前者并不兼容，且存在大量私益情形下并不存在的问题。譬如，受生态环境影响的人数众多，到底谁有权诉请赔偿？原告意见不一时应由谁、依何而定？胜诉利益应由谁、依何支配？如何保证赔偿真正用于环境改善？凡此种种，如果机械地照搬贯彻意思自治和私权处分的传统规则，则不仅导致逻辑矛盾和体系混乱，而且节约立法成本这一私法模式最大优势也将不复存在。

（三）创建新型制度的“特殊赔偿”模式

2016年法国民法典修改增设八个生态损害相关条款，其中七个位于“合同外责任”部分，把生态损害界定为“对生态系统的要素或功能，或者对人们从环境中获取的集体利益造成的不可忽视的侵害”，规定“对生态损害负有责任之人有责任补救该损失”，并就原告资格、责任方式、胜诉资金支配、可赔损失、预防措施以及诉讼时效等作出明确规定，建立起较完整的制度体系，开辟了私法模式的新类型。对此，有学者称之为“损害概念扩张”进路。但实际上，该模式并非仅扩展损害之“概念”，把生态损害救济引入侵权法大门，使之自动适用传统侵权规则，而是通过一系列特别规定独创了一套从精神气质到实质内容均异于传统的特殊赔偿规则，其实践作用乃是通过这一“表面私法，实质公法”的赔偿制度来实现的。故本文称之为“特殊赔偿”模式。

特殊赔偿模式跨越恢复原状的间接迂回，绕过私法性环境权难以证立、不易界定的理论障碍，直接把生态损害赔偿规定为一种民事责任，围绕具体实施构建规则体系，似乎为生态损害赔偿的私法实现铺平了道路。该模式下生态损害赔偿的适用领域、启动条件、适格原告等规定均相对明确，似乎便于实施。其对无主环境、集体利益的直接救济更被认为具有拓展侵权法边界的变革意义。

然而，跨越和绕避并不意味着问题的真正解决，立法的断然规定无法掩盖内在逻辑的断裂，特殊赔偿模式表面上的创新和进步是以牺牲民法的逻辑自洽性和体系科学性为代价的。除非改变民法是私法、民事责任旨在救济民事权益等“铁律”，否则，在不经铺垫、未加转换的情况下把并无私权基础、直接针对公益的生态损害赔偿径行“当作”民事责任对待，理论上欠缺起码的逻辑性。而如果因为这些规定而反推前述“铁律”已不复存在，认为公私法边界已无须再守，对侵权法、民法乃至整个法律体系所带来的冲击，更可想而知。在内容上，这些颇具公共属性和程序法色彩的规定，不仅与正统民法规范风格不搭，与意思自治、私权处分等私法原则多有抵牾，而且不利于这一复杂制度的实际运行。譬如，在损害判断、原告筛选、诉讼请求、诉讼处分、修复方案选择、修复组织实施、赔偿资金利用等对制度操作至关重要而民法典规定语焉不详的诸多方面，是否自动沿用传统侵权法原理和规则，任由当事人协商和法院裁量？如果答案是肯定的，则仍是“以私法规则处理公共问题”，实效堪忧。如果答案是否定的，如果为契合该责任的公共属性、克服法院和当事人封闭处理的各种弊端而仍需另行立法，补充规定各种具有强行法性质的限制和例外，增加具有公法色彩的行政干预、公众参与程序，甚至必须从公法规定中获得确定指引的话，则不仅冲击侵权法体系，对该模式本身也是莫大讽刺——何不直接创制公法？

综合以上来看，“借道”侵权的私法模式存在难以克服的两难：真正遵循私法规律、严守在私法边界内的探索，如恢复原状模式，注定间接、局限；真正契合公益救济特点、突破私法局限的创新，如特殊赔偿模式，理论上难以证立，实践中无法独行。另外，就实施机制来看，无论哪种类型，私法模式都是依诉讼机制实施、以法院和当事人为中心的设计，存在“公法问题私法化”“司法机关行政化”的错位，面临以私法手段追究公共责任，与监管执法重叠，法院专业能力不足、偏离中立地位，司法执行难以保障修复目标等问题，在合法、合理、公平、效率等方面均不无挑战。正因为此，有学者指出，“民事权利设计与侵权救济体系均体现出一定的平等性、自治性，若罔顾两种利益类型之间的差别，将生态环境损害责任也纳入民事调整范围，会导致‘公私不分’，不仅会破坏民事法律体系的自有逻辑，动摇民法作为私法基本法的法律地位，更有损失生态环境公益的可能，还将造成法律体系内部的矛盾冲突”。

三、公法模式：环境监管制度的创新及其补充

生态损害赔偿的公法模式，是指依公法规范通过公法手段填补生态损害的制度安排，其基本路径是创设具有损害填补功能的环境责任，通过行政执法及相应替代性机制实施，立法表现为创制公法性赔偿条款或专门立法，主要包括两类主次分明、衔接呼应的制度。

（一）扩展监管的行政恢复责任制度

在环境监管体系中增加具有生态损害填补功能的制度，是公法模式的基本路径，依适用情形，又可分为“补偿型”和“赔偿型”两大类。前者是对必然影响环境、引发修复费用的某类产业或活动的普遍要求，不以行为违法或因果关系明确为必要，以生态环境的整体修复、总体恢复为指向，以相关行政费用的承担为目标。譬如，瑞士把征收环境税作为贯彻广义“原因者付费”原则的法律工具，在多部环境法律中赋予政府通过征税等方式向造成空气污染、垃圾、废水的“原因者”转嫁费用的权力。日本依其《环境基本法》及相关环境单行法建立了由“事业者”承担政府因防治该事业活动所致公害费用的“公用事业型原因者负担制度”。在几乎人人负有“环境原罪”的工业社会，多数生产经营乃至生活消费活动，都对环境产生负面影响，导致一定“损害”，但因果关系难辨，无法逐个消除，只能通过税费征收筹集费用，由政府及相关部门统一“修复”、整体提升，此乃现代环境恢复的主要手段和常规机制。

后者针对特定活动带来的特定损害，以因果关系明确为必要，以特定环境后果的消除或状态恢复为目标，具体又有两种方式。一是在环境监管罚则中增加具有环境修复或费用承担内容的责任，经由常规执法机制实施。譬如，瑞士环境保护法第2条和水域保护法第3a条均规定“谁引起本法规定的措施，谁承担相应的费用”，监管部门可据此要求引起法定环保措施的行为人承担相应费用，或通过行政程序实施“代履行”。日本《自然公园法》《自然环境保全法》相关条款规定环境部大臣或地方政府首长可“要求”特定区域的环境违法者停止侵害、恢复原状或采取替代性措施，此乃“规制型原因者负担制度”。二是创设单独的生态损害赔偿责任及其求偿机制，藉由行政命令及相关诉讼实施。譬如，欧盟《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》（以下简称“《环境责任指令》”）规定，主管机关可“要求”经营者就其所致特定类型的环境损害采取补救措施，如其拒绝履行，主管机关可自行补救并向经营者索赔费用。意大利环境保护法第18条第3款要求违法造成环境损害者对国家负损害赔偿责任，国家或地方政府有权起诉，并将赔偿用于受损环境的修复。西班牙宪法第45条第3款授权行政机关对造成生态损害者给予行政处分或强迫修复，并通过环境立法对赔偿规则作出详尽规定。美国通过《油污法》《清洁水法》《综合环境反应、赔偿与责任法》等环境法律及授权监管部门制定的各类规章，建立起以公共信托受托人身份行动的政府主体（实际由监管部门实施）诉请环境致害者修复或赔偿的“自然资源损害赔偿”制度。

无论如何，行政恢复模式都是由代表公益、行使公权的政府主体发动，依公法规定和执法程序实施的公法性赔偿，其仍然遵循“损害赔偿”的基本原理——由行为人填补损害或负担成本，但却是以公法的视角、形式和手段审视各方关系、构建具体规则、处理具体问题。与曲折、间接的私法模式相比，此模式的优势是显然的。在理论上，公法本为保障公益而设，国家是公共利益的当然代表，环保更是相关部门的法定职责。无论把生态环境看作全民公有、共享共用的公共财产，还是影响公众健康、关乎公共安全的公共秩序，由行政机关担当维权主体都是顺理成章、理所当然。从生态环境及其救济的公共属性来看，也只有经由公法的具体规定，相关修复、赔偿责任的创制才有充分合法性。在实践层面，由本就追求公益目的、惯于公共决策、负有环保职责并进行日常监管的专业机构启动、主导往往耗资巨大、专业性强的调查取证、损害评估、方案编制、组织实施、监管验收等活动，在动力、能力、组织、技术、信息等方面更有保障，有利于环境恢复的及时、充分和专业。更重要的是，此模式下的生态损害赔偿与同为保障环境公益而设的其他监管制度浑然一体、密切衔接，由监管者统筹决策，可以更好地结合立法目标、法定义务、违法情形、守法表现、担责能力等综合判断，谋求更加周到细致、整体长远的解决方案，更有利于生态环境的系统改善。这里要特别注意的是，该模式下也可能涉及诉讼。但这种由执法者发起、作为执法过程延伸的诉讼具有浓厚的公法色彩。其中，行政机关须依公权力行使的原则和程序开展行动，其拥有应获法院尊重的“首次判断权”，并对后续的修复实施负有执行责任，其实质是以诉讼方式实现行政责任的“执法诉讼”。而且，在这种模式下，诉讼只是最后的兜底手段，此前行政机关须充分运用行政权力，通过硬性的行政命令或柔性的行政协商作更加灵活、高效的处理。

行政恢复模式的不足主要有以下两点：一是制度法定，立法为先，以法律的明确规定为前提，挂一漏万，缓不济急；二是高度依赖行政机关，在环境执法“俘获”盛行、政府环保激励通常不足、规制“失灵”普遍存在的状况下，仅凭自身尚难保证高效实施，还需要补充机制的辅助。

（二）辅助监管的补充性执法机制

鉴于单一行政机制的不足，为消除履职不力的影响，需要打破监管部门对公益救济的垄断，适度开放执法权力，让社会主体或其他非监管部门发挥补充性作用。在此方面，也有两种制度设计：一是督促监管者严格履职的“强制执法”机制，包括行政诉讼或行政公益诉讼。譬如，欧盟《环境责任指令》规定，可能受环境损害影响或有利害关系的自然人或法人，“有权要求主管机关根据本指令采取行动”。意大利环境保护法第18条第4款赋予公民和特定环保协会为了催促国家或地方机关提起赔偿诉讼而对损害环境事实的举报权，第5款并赋予前述协会“以宣布非法行政行为无效为目的的行政诉讼主体资格以及在国家和地方机关提起的环境损害赔偿诉讼中介入法庭的资格”。在美国的自然资源损害赔偿制度中，“如果公民认为行政机构没有履行受托人的职责，则可以提起公民诉讼督促其执法”。二是直接诉请肇事者担责的“代位执法”机制，其典型即通常所谓的环境民事公益诉讼。但实际上，鉴于生态环境的公产属性及其责任追究的“执法”本质，允许非政府主体提起民事公益诉讼、直接起诉违法者担责的国家本就不多；而鉴于生态修复的专业性和复杂性，允许非政府主体主张生态损害赔偿的更不多见。即使在“任何人皆可起诉”的美国“公民诉讼”中，原告也只能请求以行为纠错为指向的“禁令”和惩罚性的“民事罚款”，而不能主张损害赔偿。

四、从私法模式到公法模式：生态损害赔偿的演变历程与发展趋势

私法模式与公法模式重心不同、各有短长，但这绝不意味着二者平分秋色、不分伯仲，没有先后主次之分。无论从理论还是实践看，公法模式的优势都是显然的。就各国的总体情况来看，公法模式是根本，是主流，私法模式仅为特殊时期的过渡产物，特殊情形的有限补充。这不仅是基于理论逻辑的当然推论，更是制度实践的客观现状。对此，如放宽视域，结合制度的产生背景和发展历程来看，更可一目了然。

（一）私法模式随公法浮沉

作为一种伴随现代环保运动兴起的创新举措，生态损害赔偿的出现是20世纪后半叶以来一系列环境灾难事件的结果。这些严重损害环境、修复需求迫切、资金缺口巨大的案件，致害主体明确、因果关系直接、救济诉求明确、追责共识强烈。但由于当时各国环境立法尚不完善，现代意义上的环境法体系尚未建立，公法中几乎找不到追责依据和处理机制，故只能借助侵权法，通过弹性、灵活的私法规则和司法机制来追责。在这种情势下，实践所需要的，只是一个法理上勉强说得过去的理由以启动诉讼而已，故通过扩展侵权法来救济，尽管相当间接，仍有现实意义。论者们不遗余力地在私权私益、民事责任与公共事件、公益救济之间创设各种联结，孜孜以求于这一存在逻辑悖论、近乎缘木求鱼的举动，只有在此背景下，才能得到共同认识，获得同情理解。

然而，一旦脱离这种各方面条件均极限定的特定情境，面对影响没那么重大、因果没那么直接、对错没那么分明、处理方案没那么明确的日常环保情形，各种私法模式的弊端，无论理论上的逻辑不周，还是实践上的局限牵强，就难再遮掩。其中，间接曲折的恢复原状模式尽管功能局限，但因为严守私法底线尚可偏安一隅，发挥有限但“无害”的补充性作用；试图在个人与环境间建立私权、通过照搬私法规则来救济公益的私法环境权模式则因越界太远而为各国所普遍拒斥。只有看似相对折中的特殊侵权赔偿模式，为迎合公益保护需要不惜突破私法底线，以理论不周为代价获得一定的实践支持。但这种“假私法之名，行公法之实”的扭曲做法，若非以问题重大、迫切且别无他法为背景，也难自证正当。就此而言，私法模式的存在实际上是以公法不彰、行政缺位、环境专门保护缺失为背景的，其价值意义恰与此不良状态成正比，能够发挥积极作用的范围和空间注定有限。

但东方不亮西方亮，公益保护本为公法主业，私法层面皓首穷经难以做到的，公法上的一纸规定即可轻松实现；环境监管机构的出现，更为环境公益提供了具体、专业的保护者和负责人。随着现代环境法的产生和发展，“环境保护作为国家目标”普遍确立，政府的环境责任、环保义务渐趋明确，环境监管制度日益健全，私法模式的存在基础和作用条件已大为缩减——其大费周章所欲实现的，如由侵害者负担修复成本、由公益代表维权追责、使受损环境恢复到社会期望的合理状态等，只须在公法中作出明确规定，对监管制度略加改造即可。而这一复杂制度正常运转所不可或缺的各种具体规则，尤其跨越不同部门、涉及公益处分、需要协调司法与行政关系的，更是只有系统、详细、明确的公法规则体系才能胜任。而这正是当前各国生态损害赔偿制度的主流。

（二）多数国家已采公法模式

日本的情况颇能说明问题。这个曾饱受环境问题困扰的“公害列岛”在20世纪70年代掀起的“私法上的环境权”热是以“停止侵害”为主题的，谋求的是民法上的“不作为请求权”，其真实意图是对影响他人的污染、破坏行为的禁限。而随着环境法制的健全，该目标通过环保执法和相应投诉、督促即可实现，故相关理论探讨仅止于学术层面，并未获立法确认和实践。在日本，环境修复和费用承担实际上是通过环境法中的“原因者负担”制度实现的；而新世纪前后日本学界对生态损害赔偿的探讨，作为部分学者对欧美相关立法的理论回应，既无确定共识，也未付诸实践。偶有个别案例，如所谓“国立景观诉讼”，不仅极具争议，远未“成功”，且正反映了私法模式的局限和补充——只有在景观这种主观性强、公法规定尚不充分的领域才有发挥作用之“可能”，而这显然不是生态损害赔偿的主场。因此，就实际制度而言，日本属于典型的公法模式，尽管其“理论上”更多出现在私法模式阵营，只因其曾经的环境权“论”。

在对生态损害赔偿做出开创性贡献并深刻影响世界各国的美国，实际情形恰与日本之“学说”相反。有学者把美国法归于私法模式，是囿于形式的认识，忽略了英美法与大陆法之“民法”范畴的差异。尽管普通法曾在美国生态损害救济的早期探索中发挥过重要作用，但自20世纪70年代以来，其地位已为一系列制定法所取代，“经历了从普通法到制定法的演进过程”，并且“正是普通法的这一缺陷导致了以综合的联邦环境立法规范自然资源损害赔偿制度的需要”。

就主流实践而言，美国的生态损害救济是典型以环境公法规定为依据，由政府主体发动和主导，通过严格贯彻正当程序、公众参与要求的行政程序实施的公法性制度体系。其中，被我国学界等同于“生态环境损害赔偿”的“自然资源损害赔偿”，是该体系的重要组成部分，是对以消除重大环境风险为目标的“反应行动”的补充，是与执法和解、行政命令、司法禁令等相并列的执法手段，其虽以“民事诉讼”的名义提起，但本质上是一种“官告民、民赔官”的行政诉讼。如把视野放宽，把作为其前置手段，与之前后相连、实为一体的“反应行动”也纳入广义生态损害赔偿范畴的话，则美国模式的公法色彩更加明显。因为后者是典型的由监管部门发起、凭借监管权力实施的执法行动，尽管其工具包括申请“民事”强制令、提起费用“追偿”诉讼等司法手段。

另外，值得一提的是，作为自然资源损害赔偿之理论基础的公共信托理论，也是美国公民环境权理论的基础。这一理论框架下的生态环境，尽管名义上属于全民“所有”，但却被假定设立了公共信托，由“人民”委托给政府管护。在生态环境受到损害时，应首先和主要由相应政府主体行动维权，通过积极行使权力来履行管护职责，以“受托人”身份起诉索赔即为手段之一。在这一框架下，为公民个人所保留的所谓“环境权”，乃是一种公法上的、抽象的、整体受益的权利，主要通过对环境公共事务的知情、参与和监督等来实现，以受托人环境职权的正当行使、积极履行为中心，以相关行政司法审查为后盾，并不直接针对环境和他人。显然，这种“公共权利”（public right）意义上的“公民环境权”与日本学界所探讨的私权（private right）意义上的“私法上的环境权”有本质差异，尽管相关诉讼在美国当然也属于一种“民事”诉讼，尽管这两种环境权在我国常被混为一谈。

也因为此，在制定过程中深受美国影响的欧盟《环境责任指令》，最终“用基于公法的损失补偿体系代替了白皮书所提出的基于侵权的方法”，放弃了建立一个环境损害“民事”责任制度的初心。正如有学者指出的，指令采用的“民事责任”标题是误导性的，因为其提供的“并不是一个‘真正的民事责任机制’（real civil liability regime），而是一个‘由行政机关实施的公法机制’（a public law regime to be enforced by administrative authorities）”。这既是对公、私法不同路径之实践生命力的最好例证，也是欧盟立法透过概念表象，以大陆法系固有体系为基础从实质角度精准“翻译”、转化美国经验的结果。在指令影响下，欧盟诸国也大都作类似处理，纷纷制定转化指令的特别立法，在指令提供的框架基础上建立起由行政机关主导的生态损害“补救”体系。就此而言，美国与欧美诸国“名异而实同”，从大陆法系语境来看，均为公法模式。

瑞士的情况颇具代表性。在20世纪60年代和70年代环境法缺失的大背景下，瑞士也曾有过藉由侵权诉讼救济生态损害的尝试。在1964年联邦法院的一则判决中，法院基于生态恢复目的认可了州政府要求污染者承担清理死鱼和投放新鱼苗费用的请求，尽管原告对这些鱼并无民事权利。但随着1971年《水域保护法》、1973年《渔业法》等规定“原因者付费”规则的环境立法的陆续出现，生态损害救济的法律需求已得到极大满足，相关私法尝试也就此偃旗息鼓。直到1986年，在严重污染莱茵河的“Schweizerhalle事故”及之前不久发生的“切尔诺贝利核电站爆炸事故”刺激下，通过修订侵权法来规范生态损害赔偿的设想才又被提上日程。然而，这种以私法救济公益的“曲线救国”毕竟不够名正言顺，相关争议很大，修订草案直到2000年才对外公开征求意见，并受到激烈批评。各界尽管对环境侵害者应承担生态损害赔偿责任并无异议，但普遍认为在已有公法制度的情况下没有必要另辟私法道路，对于普通法院审理此类案件的能力、行政民事混杂带来的行政弊端和司法负担、诉讼成本增加等现实问题也心存疑虑，因而最终选择了放弃。

在德国，虽如前述，其《环境责任法》允许私人在普通侵权诉讼中诉请恢复环境原状，成为私法模式典范。但实际上此类案件极少，该规定鲜有适用。德国的生态损害救济主要还是通过为转化欧盟指令特别制定的《环境损害预防及恢复法》中的公法性损害赔偿机制来实现的。故整体看来，德国也为公法模式。尤其值得注意的是，如同其邻国瑞士，德国《环境责任法》制定过程中也曾出现过以侵权法直接救济生态损害的建议，但最终未能进入草案，因为立法者认为“保护一般大众的利益应当是公法的任务”。在荷兰，生态损害救济的主力也发生着从私法赔偿到《土壤保护法》《环境管理法》中的公法性制度的转变。

在意大利，自20世纪中叶以来，通过扩张传统权利、法益概念对多人共享的“普遍利益”提供司法保护的主张也曾掀起过热烈讨论。各界虽然对这种公益应受司法保护普遍赞同，但对如何而为心存谨慎。最终，意大利选择通过公法规定创建特别诉讼。在1986年制定的因“似乎真的旨在保护环境”而被视为“未来主义立法”的《环境保护法》中，立法者创立了之前并不存在的环境保护部，并在该法第1条开宗明义明确规定其基于公众利益而确保环境得到“提升、保存和恢复”的职权和责任。作为保障履行该环保职责的必要手段，该法第18条作出了上文所述的由国家主体向违法损害环境者索赔、环保组织督促并介入修复的“环境损害赔偿”。这一制度安排与美国法异曲同工，也使其被视为“美国模式”的典范。在2006年通过的《意大利环境法典》中，立法者更进一步，专设“环境损害赔偿的规定”一编，规定“环境和土地海洋保护部负责履行属于国家的保护、预防和环境损害修复职能和任务”，明确把环境损害修复纳入国家环保职责范围，将索赔权集中于环保部门之手；赋予其要求经营者提供相关信息、命令及时行动、责令采取必要措施、决定环境修复措施等权力；为督促积极履职，并建立了允许包括自然人、法人以及环保组织在内的非监管主体“申请国家干预”的“诉请”机制；明确把经营者逾期未充分履行法定修复义务作为损害赔偿的先决条件，并赋予环境和土地海洋保护部对环境损害的“预审”权和要求责任人缴纳款项的“强制命令”权，明确相应款项的支付方式、减免条件及用途等，从而建立起更加清楚明确、合理分工、系统完备的公法性制度体系。

坚守私法底线，不轻易破戒直接以之保护公益；坚持公法本色，充分扩展以使之更好担当公益维护的主角。这些大陆法国家不约而同的态度和抉择，无论是基于理论层面对形式逻辑的维护和坚守，还是实践层面着眼于制度实效的功利性考量，尤其结合其环境治理实效和生态环境现状来看，都值得我们深思和学习。

（三）法国孤例须辩证认识

与上述普遍经验和发展趋势相比，法国似乎是罕见的例外。这个公私法划分传统悠久的大陆法国家，在用“民法”“民事责任”“民事诉讼”救济环境公益方面，效仿英美法形式上的笼而统之，在同为重大环境灾难事故的“Erika案件”刺激下，轻易背弃了对大陆法来说或为立身之本的传统，但在实质内容上，实际走向的不仅是其大陆法系同行而且也是美国样板的反面——“真的”试图依私法规则运行、凭司法机制运作。仅从制度“创新”角度看，此突破不可谓不重大。但如从对法秩序弥足珍贵的逻辑严谨性和作为终极评判标准的制度实效性来看，似乎又难言成功。在理论上，对于横亘在私法与公益之间的逻辑障碍何以破解，法国人似乎并未给出有说服力的理由。“很多学者和议员在讨论时，都认为生态损害进入《民法典》的合理性毋庸置疑，因此基本没有花很大力气来论证。”但这种“毋庸置疑”，似乎只有在“法国学界和立法者对基于民事责任来构建生态损害赔偿制度情有独钟”、“民法是法国社会的根本大法”、“无论对于法律人还是社会公众，民法就是法的代表” 等深具法国特色的浓厚民法典情结下才能得到理解，与现代法律科学的一般规律似乎并不那么契合。

从实践角度看，相关民法典条款所打造的条件均极为宽泛、法院绝对主导的环境损害救济体系，在界定具体概念、开放赔偿领域、降低救济门槛方面固然有很大进步，但这一不受公法过滤、近乎绝对的责任机制是否真正可以独立运行，良好实施，其问题重重，面临诸多挑战。就制度建设的立法理性来看，法国做法的必要性和合理性也不无疑问，因为即便其真的需要一个更宽泛的一般性生态损害赔偿机制，也并非一定要通过民法来实现，公法规定同样能够达到目的，且更加名正言顺、便捷高效。尤其值得注意的是，法国早在2008年即已制定了衔接转化《环境责任指令》的第2008-757号《与环境责任有关的以及与适应共同体法环境领域的若干条文的法律》（以下简称“《2008年法律》”），建立起公法性的环境损害赔偿机制。即便该法存在操作性不强、适用范围狭窄等弊端，需要扩展、提升，也可以且应该通过对其修改来实现，没有必要另起炉灶。目前，该民法典条款作为私法规范的性质定位意味着法国实际上存在两种内容雷同却性质迥异的生态损害救济体系，形成公私并列的制度格局，所致混乱可想而知。当然，这也意味着，整体看来，法国也并非单一、纯粹的私法模式。另外，不无讽刺的是，《2008年法律》的缺乏适用曾是呼吁民法典立法的重要理由，但截至2019年，这些民法典条款似乎也尚未付诸实施。

综合以上来看，无论从理论逻辑还是实践效果看，公法模式都远优于私法模式。后者主要是制度探索初期环境法律不彰时代的产物，随着现代环境法律制度和相应监管体系的建立，已逐步让位于前者，仅在特定情形下发挥补充性作用。这是生态损害赔偿在各国的实际状况和普遍做法，也是其发展规律和共通趋势。从根本上说，这也契合“从私法向公法移转”这一“当代损害赔偿法的普遍趋势”。也因此，全面呼吁、全力推动公法模式的系统构建和不断完善，才是制度建设的应然之道和学界应有的立场。

五、并非私法模式：我国生态损害赔偿的实然与应然

对于公法模式的优越性，学界以往也有提及，但似乎并未予以足够重视。论者往往认为，公法模式虽有一定优势，但私法模式也未尝不可，具体如何取决于现实因素，无伤大雅。这种认识停留于一时一事，缺乏综观纵览，对各国普遍情形和制度发展演变未有充分了解和动态观察。对此，上文内容当可释疑。还有观点从我国制度实践出发，似乎认为公法模式在我国缺乏基础，难以走通，甚至认为我们已选定私法路径，只能继续坚持。但实际上，我国不仅存在诸多公法模式立法，主流实践也难说是真正的私法模式，并且具备走好公法道路的诸多优势，应当认真对待。

（一）我国存在构建公法模式的良好基础

在我国民法典通过之前，我国生态损害救济领域存在三类依不同路径发展起来的制度体系。一是环境法规定的“行政恢复责任”制度体系，由监管部门针对严重违法者提起，以“责令+代履行”为基本构成，包括“恢复原状”“消除污染”“采取治理措施”“采取补救措施”“改正”“补种”“复垦利用、植树种草”“恢复植被和林业生产条件”等具体要求，限于造成较大环境损害的法定违法情形。二是依我国环境保护法第58条、民事诉讼法第55条及相关司法解释建立的环境民事公益诉讼，由适格原告针对环境污染破坏者提起，由法院判令“修复生态环境”或赔偿相关费用、损失。三是依政策文件（主要是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》）作为生态文明体制改革重大举措而探索实践的“生态环境损害赔偿制度”，由省、市政府及其指定的部门、机构提起，针对“严重影响生态环境后果”的特定情形，以“磋商”为主要手段，磋商不成时再行起诉。这三类制度中，前者居于行政法范畴，是典型的公法模式，在环境资源各单行法中普遍存在，有广泛的法律基础。后两者被视为我国民法典生态损害赔偿条款的主要对应物，通常被视为私法模式，但细究来看，也并不尽然。

就环境民事公益诉讼来看，其虽以“民事诉讼”名义进行，但以直接救济环境公益为目标，主要依我国环境保护法等公法性规定而生，围绕环境修复实施而非原告利益填补构建具体规则，原告是预设为公益“代表”的法定机关、公益组织或检察机关。为相关司法解释和判例所探索创造的诸多具体规则更是多处突破私人自治、诉讼处分，体现出浓厚的国家干预色彩。生态环境损害赔偿制度以作为公共财产权力的自然资源国家所有权为基础，由作为“全民”所有权行使代表的政府主体垄断实施，以作为行政机制的“磋商”为前置程序和主要手段，从权益基础、制度框架到基本流程，都与美国“自然资源损害赔偿”如出一辙。因此，就实质内容而言，环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿已经具备相当程度的公法模式因素。只是在实施机制和诉讼定位方面，二者还受到私法模式影响，由当事人和法官“封闭处理”，与相应公法机制各行其是，与相关公法责任重叠适用，依传统司法程序执行。但这些恰是影响和实效广遭诟病的问题所在，是迫切需要检讨和纠正的。

在已有诸多行政恢复责任立法的情况下，我国生态损害赔偿本应形成以行政恢复为主体、生态环境损害赔偿和公益诉讼为补充的完整体系，建设成为公法模式的典范。但现实却是，“我国现行环境修复责任的实现以司法为主导并呈现为环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的二元诉讼模式”，本应居于主流、作为常规机制的“行政恢复责任”几乎处于被遗忘的角落，未获良好适用，缺乏社会关注，游离于制度建设之外，直到近年来才随着诉讼机制的捉襟见肘作为其反思参照得到一定探讨。此当然是多方因素的结果，但理论界对公法模式研究不多、了解不透、重视不足、呼吁不够也值得检讨。

譬如，许多论著都以“松花江污染事件”中“罚款顶破天仍便宜当事人”的不合理现象来说明公法规定、行政手段、公法性救济对填补生态损害的无力，继而作为支持私法模式的论据。但实际上，该现象的出现是因为我国当时的水污染防治法只设定了罚款责任，没有规定有填补功能的行政恢复责任。而正是在该事件的刺激下，我国2008年修改的水污染防治法特别规定了“责令消除污染+代履行”的行政恢复条款，在制度上作出了有效回应。今天，面对类似事件，监管者可依据该条款责令违法者限期消除污染或承担相关费用，并监督、验收，确保实现，比“民事诉讼”更加高效、专业。因此，准确来说，该案例只能表明“仅惩罚，不补偿”的传统行政责任的局限性，只能说明增加具有损害填补功能的行政责任的必要性，并不能说明公法对于生态损害填补无能为力，成为否定公法模式的理由。反之，后续的立法反应恰表明公法应对的便捷和高效——只须修改立法增加若干行政恢复责任条款即可，理论上既无障碍，规范上也不须铺垫，因为这种制度安排是与旨在救济公益的公法体系相协调和契合的。

当然，必须承认的是，当下我国现行法中的行政恢复责任条款多数并未得到良好适用，未充分发挥其应有作用；就现有规定来看，在内容和效果上也不无局限。之所以如此，既有上文指出的各国普遍存在的公法模式内在缺陷的原因，又有我国此方面制度建设较为初级、未臻完备的原因。但这些都是可以且应该通过相应激励、督促机制的补充、完善来解决的，并不构成对公法模式的否定，更不构成在道路、方向等根本问题上“弃公法，选私法”的指针。相反，对于这些本来大有可为的公法性条款的束之高阁而少人问津，对于本应担当主力、充当主角的行政机制的隐退不彰却“心安理得”，对于与各国普遍经验迥异的“现行环境修复责任的实现以司法为主导”，倒的确应该认真反思私法模式论所起到的影响和作用。

（二）我国具备完善公法模式的良好条件

作为一个实行社会主义公有制的大陆法国家，我国有着更适合公法模式的文化基因和制度土壤。这不仅包括把直接公益救济归于公法范畴的法系传统，还有着便利对生态环境作“公产化”改造的宪法基础。我国宪法第9条对自然资源国家所有的宽泛规定，为国家基于公益目的积极干预并保障自然资源的合理利用提供了法理基础和宪法依据，只要视野稍加拓宽，把全民共享的重要环境要素、生态系统及其功能都纳入“自然资源”范畴，即可推导出国家作为所有权人的管护义务，在这些“资源”受损时相关政府主体即作为所有权人代表向侵害者追索赔偿责任，由肇事者担责，并确保环境修复、生态恢复。这实际上正是中央力推的“生态环境损害赔偿制度改革”的要旨所在。其基本原理和制度框架也与美国“自然资源损害赔偿”如出一辙。该条规定的“国家所有，即全民所有”也为确认和保障公众及其代表（如环保组织）的参与、监督之权提供了法理和依据，让他们在政府积极履职时参与意见、消极履职时进行督促、履职不力放任损害时代位求偿，都是可行且必要的制度安排。对此，现行法还几乎未有触及，制度构建尚存极大空间。

尤其值得注意的是，前已述及，曲折、间接的“私法模式”主要是环境法治早期探索的产物，是公法模式构建条件尚不充分时的次优选择，其障碍因素不仅有环境损害作为新生事物必然需要一个依传统路径扩张探索的发展过程，而且还包括政府和企业不愿担责的政治阻力，以及自由主义法理学对确认责任、扩展权力的高度警惕等。意大利1986年环境保护法所获“未来主义”之誉，恰是当时条件下赔偿“环境本身”在各方面之“超前性”的体现。而这些在我国当下都另当别论。

就法制背景而言，我国是在现代环保观念普及、环境法制已基本齐备的情况下推行生态损害赔偿的，本不必沿袭“先私法后公法”的弯路。这既是与欧美各国的重大差异，也是一种“后发”优势，应当珍惜、利用。在政治条件和社会基础方面，近年来党和国家把生态文明建设提到国家战略高度，明确把生态环境的恢复、修复作为“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”的具体要求和重点举措，更为生态损害赔偿的系统构建奠定了有利条件。尤其自2015年生态环境损害赔偿改革试点推行以来，政府主体的修复职责已受到普遍认可和广泛实践，形成了大量政策文件和现实案例，有关部门更积极推动将之纳入专项法律，并取得初步成效。譬如，我国近年制定的土壤污染防治法和长江保护法都专章规定环境修复，新修改的森林法不仅多处要求违法者“恢复植被和林业生产条件”，还专条规定了地方政府的修复职责。这些立法不仅建立起较为完整、现实可行的制度框架，而且突出政府主导、依法实施、整体统筹、自然恢复等关键因素，更加科学、合理、系统、整体，更契合“山水林田湖草沙统筹治理”的应然之道。可以说，对于生态损害赔偿，无论是对政府相关职责的明确，还是对侵害者赔偿责任的追究，以及构建具体规则的必要性，在我国当前都不存在重大阻力，并已开展诸多立法实践，系统构建公法模式制度体系的社会条件已然成熟。

另外，我国也具备优化公法模式的体制优势和能力基础。“对于我国这样的行政管理大国而言，司法治理绝不可能替代行政管制。”强大的行政力量和管制传统，是保障公法责任顺利实施的宝贵资源，也是我国现行体制的一大优势。尤其近年来，随着环境资源大部制改革的推行，生态环境和自然资源管理部门权力配置渐趋优化，监管范围不断扩展，执法能力日益提升，问责机制逐步加强。环境资源部门的监管职责早已从单纯惩罚扩展到修复、恢复，不断推进的环境监管执法垂直改革、生态环境综合执法改革、生态环保督查以及行政公益诉讼等也在形成良好的履职激励。

有鉴于此，对于我国生态损害赔偿制度建设而言，明确生态环境修复责任的公法属性，制定公法性质的特别立法，旗帜鲜明、大张旗鼓地构建“公法模式”，乃顺理成章的明智之举。如仍执迷于间接、曲折的“私法模式”，放任、维持司法主导、单兵突进的不合理现状，不仅舍本逐末，逆潮流而动，更浪费宝贵资源和契机，殊不足取。对此，理论上迫切需要的，是拨开遮蔽本质的私法迷雾，捅破蒙在实质已相当公法化的实践之上的薄薄窗纸，为曲折进行的改革探索提供正确指引和系统支持。

六、生态损害赔偿条款解释的路径选择

综上所述，我国生态损害赔偿制度的发展方向和完善路径，是摒弃以私法形式实施公法责任的扭曲安排，还原并确立生态损害赔偿制度的公法属性，通过公法规定名正言顺、系统全面地构建由监管部门主导、其他主体督促的“公法模式”，打造行政执法优先、公益诉讼补充的层次化制度体系。这不仅符合国际经验和共通趋势，也是最契合国情的务实选择。由此，对《民法典》生态损害赔偿条款的解释，就非仅立定私法框架、作为私法规范、服务于私法模式构建之一途，而应结合前述域外立法经验，从如何有利于公法模式系统构建、提升完善的角度，作“功能性释意”。这在逻辑上有三种选择。

一是类似德国《环境责任法》规定的“纯私法规范”，认为其在主流公法制度外另行构建了一种私法制度为补充，严格按私法原理和规则理解、适用。但生态损害赔偿条款自身规定的公共性决定了此路难通，“纯私法”制度在公益救济方面的间接、局限更降低了民法典条款的现实意义，属于下策。

二是类似法国民法典规定的“伪私法规范”，认为其以私法形式、在私法框架内创建了一种具有公益救济功能的特殊私法制度：既为私法属性，主要依私法相关原理、规则实施；又具有公益目的，必要时可突破私法约束，建立特殊规则。其意义在于为生态损害救济体系增加了与公法制度并驾齐驱的平行选项。此在理论层面须付出牺牲逻辑自洽性的代价，实践层面则默认和延续当前“以私法之名行公益救济之实”的司法现状，制度体系上叠床架屋，仅为中策。尤其在我国民法典生态损害赔偿条款远比法国规定更加原则、笼统，具有更多解释空间，并未锁定私法路径的背景下，更无须明知不可为而为之。

三是作为“纯粹公法规范”，视为基于特殊原因规定在民法典中的公法规范，从公法角度理解、适用，作为国家整个公法性生态损害赔偿制度体系的基础条款和基本规范。其意义在于对已有制度探索进行立法确认，并指引后续特别立法在其规定的框架体系内对三大制度进行规范和整合，以打通区隔、统一框架、衔接呼应，形成分工配合、错落有致的有机体系。此既不违背公私法划分的基本原理，又确立了我国生态损害救济体系的公法属性和制度根基，并能为体系整合、制度完善提供具体指引，当为上策。尤其在我国环境法典编纂在即，其中将专设“生态环境责任”编对生态环境相关法律责任作统筹安排和系统规定的情况下，相关制度的规范、整合工作可藉此完成，公法模式现实可行。这也是环境法典衔接《民法典》绿色条款以“有效沟通”二者、实现生态环境“共治”的要求和体现。这种路径所面临的唯一“障碍”是，对一种规定在民法典中的法律条款如何能解读为公法规范？此貌似不可思议，但细究来看，完全不成问题。对此，笔者将另文详论，此不赘述。

七、结语

环境保护诚然是面向生态文明的21世纪最醒目的时代精神之一，但不是任何环保条款都必然能恰当、准确地反映和表达与时代相吻合的环保精神，因为自现代环境危机出现的半个多世纪以来，人们的环保认识、理念和应对之策已发生深刻变化。就生态损害赔偿而言，其制度重心已发生着从私法到公法的变迁。因此，尽管时代精神“要求《民法典》在侵权规则设计中给环境保护以更重要考虑”，但这种考虑如果仍囿于私法视野、限于私法框架而缺乏对历史潮流的顺应与把握，如果所构建的制度尚对标于20世纪环境法缺失时的过渡性产物，则难说是真正回应了时代精神，体现了时代特色。而这显然不是或至少不应是《民法典》之所愿。这是生态损害赔偿条款解释必须考虑的前提和基础，也是决定方向的根本所在。