巩固：环境法典自然生态保护编构想

文章来源：本文发表于《法律科学》2022年第1期。

摘要：对自然的法律保护经历了从资源、环境二分到环境资源一体的演变过程。可持续发展要求以环境资源辩证统一的整体自然观为基础，着眼生态系统的整体保护，实现自然财富公有共享、环境资源治理融合趋同，推动基于生态系统的环境资源综合管理。我国现行自然保护法虽存在分要素多头治理的弊端，但正在向生态整体保护的综合治理演进。环境法典须全力保障其实现，为此须妥善选择名称与范围，合理确定目标与方法，建立多层、多元的复合体系，集中处理好五大关系。

关键词：可持续发展；生态根基；环境法典；自然生态保护编

引言

在经济、社会、环境这三个可持续发展所涉及的核心要素中，环境最具根本意义和基础地位。按照联合国“世界环境与发展委员会”的经典定义，可持续发展乃是指“既满足当代人的需要，又不对后世子孙满足其需要的能力构成威胁的发展”。这里的“需要”和“威胁”都是自然方面的，指向经济、社会发展的物理空间和基础条件。“地球行星边界”(Planetary Boundaries)认为，可持续发展揭示的是“经济社会发展的物理规模受到地球约束”这一朴素真理，追求的是“自然资本约束边界内的社会经济繁荣”，或者说“在地球物理极限内追求经济社会繁荣”。由此，为各种经济、社会活动施加生态约束和环境限制，确保经济、社会发展不损害适宜人类生存的环境质量和生态状况，使经济社会繁荣与自然资源充足、生态环境健康相得益彰，为当代人和后代人的生存发展保有健康良好的生态根基，就成为可持续发展的重要内容和根本保障，是环境法制建设尤其环境法典编纂所须承担的重要任务和目标。可持续发展对自然保护立法提出了何种要求，我国现行法存在哪些不足，环境法典应如何妥善应对，本文在此略作探讨。

一、可持续发展与自然生态保护：观念变化与制度变迁

在生态危机日益加剧的21世纪，以生态系统为基础的环境资源综合管理、一体保护是相关法制建设的核心特征和发展方向，为各国环境法典所确认和保障。

（一）传统法秩序中的自然：从资源、环境二分到环境资源一体

自然是人类的生存家园、生产对象和物质资料来源，人与自然的关系在根本上取决于社会需求和生产力。生产力越发达，人对自然的影响越大，认知和需求就越多，进行立法调整的可能性和必要性也越大，自然的法律“身份”就越多重，相关法律制度的内容和体系也越丰富。

在人类文明早期，生产力极端低下，人匍匐在自然脚下，依“自然法则”获取极少数能果腹、御寒的物质以维持生存，对自然的影响和需求都很小，法律也极不发达，还谈不上对自然的法律调整。进入农业社会以来，适合农业生产和定居的土地既是最基本的生产资料和主要财富来源，也是人们朝夕相处的“伙伴”和世代生活的家园，故人地关系构成国家统治和社会结构的组织基础，受到法律和各种非正式规则的调整。但相关制度多仅着眼利益分配及由此形成的统治秩序，很少涉及对土地本身的保护和管理，其实质为物权制度和财税制度。

近代以来，随着工业革命带来的生产力飞跃、“资本主义精神”的广泛传播和制度化构建，人与自然的关系发生了翻天覆地的变化。一方面，科技进步使人类利用自然的能力大为增强，各种之前无法或不便利用的自然物质（如化石能源）获得大规模开发和广泛利用，产生稀缺和竞争，刺激法律调整。另一方面，更重要的是，在以利润最大化为指归的资本主义精神及相应生产、消费方式的驱动和科技理性主义的“祛魅”下，自然曾经具有的神秘色彩和伦理意义渐趋消退，将之视为纯粹商品或原料、以物用价值为尺度进行衡量、由个人基于利润绝对支配的观念渐居主导地位，由此催生了经济学意义上的“资源”概念以及从财富、商品等经济价值角度界定自然的“资源观”。在此背景下，一些经济效益明显、数量质量稀缺、利用竞争激烈的自然物质开始进入立法者视野，获得单独调整和保护。相关立法的主要内容，在于通过法律为“资源”赋予财产属性，明确利用规则，并通过先占、登记等手段将之分割为特定“物”，交由特定主体独占支配和排他利用。至于那些不具备物权化特性的自然物质，无论是受技术限制尚难开发利用、无法直接转化为商品的，还是虽可利用但不够稀缺没有规范必要的以及作为整体性存在难以分割无法为个体所独占支配的，都不属于“资源”，没有“价值”，也就没有立法保护和调整的必要。其中的空气、水体、荒野、沙漠、海洋、湿地、沼泽等具有空间开放性的自然物，因其“藏污纳垢”的自然属性和社会需要，被冠以“环境”之名，定位于排污之所，以安放、容纳工业产品的伴生物——各种难降解的污染物质——为主要功能，仅在确有必要——环境质量不足以支持健康生存——时才通过对相关排污活动的管制加以一定保护。由此形成的以对“环境”的污染防治为核心的“环境保护法”，与以对“资源”的开发利用为核心的“自然资源法”成为人类自然立法的基本分野。

然而，自上世纪中叶以来，随着生产力进一步发展和地球环境资源过度耗损所致生态危机的加剧，对自然的“环境”、“资源”二分以及相应制度体系已越来越不适应实践的需要，面临变革挑战。一方面，现代科技的极大发展使人类的影响遍布世界，甚至连向来被认为不可捉摸、无法撼动的气候也被打上深刻的人类活动烙印，受到法律保护。实际上，当前已几乎没有什么自然物不能为人类进行某种形式的利用，也几乎没有什么自然物不受到人类活动的损耗或威胁。在环境危机大背景下，适宜人类健康生存的良好环境日渐稀缺，本身成为一种值得珍惜保护、需要节约利用的“资源”。另一方面，不仅环境污染是多数资源面临的首要威胁，污染防治成为资源保护的重要举措；而且资源的耗竭和退化也是现代环境问题的重要表现和主要类型，对其解决成为现代环境保护的应有之义和重要内容。更重要的是，由于生态环境的整体性和系统性，任何具体资源、局部环境的保护和改善都难仅着眼自我、独善其身，否则，只能是“拆东墙补西墙”，导致不同问题的“转移”，而非真正的“解决”，甚至在表面上解决一个问题的同时引发或加剧其他问题。对此，惟有破除对“资源”与“环境”的区分，打通资源利用与污染防治的区隔，从生态系统整体高度通盘考虑，统筹安排，综合管理、一体保护，才能全面平衡开发与保护、协调资源与环境，实现真正意义上的可持续发展。而这，正是上世纪后半叶以来各国环境资源法治实践的发展方向和建设重点。

（二）可持续发展的理念变革与制度要求：环境资源一体化

1.认识基础：环境资源辩证统一的整体自然观

从可持续发展的环境资源一体观来看，“资源”和“环境”的差异仅在于认识角度，前者强调个体和经济，后者强调整体和安全，但二者并非同一层次的概念，不是非此即彼的关系。同一自然物，往往既是资源，又属于环境，应辩证认识、统一看待，其要义有四：

其一，环境即资源。良好的环境质量本身为稀缺“资源”，需要珍视，值得保护，这是现代环保的基本信条。习总书记指出，“生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存”，表达的正是这一思想。把环境界定为一种“资源”，一方面可传递“环境有价”、稀缺珍贵的价值观，确立应珍惜利用、爱惜保护的基本立场。另一方面，也隐含“损害担责”意味，为必将日渐增多的环境义务和责任奠定理论根基。在制度层面，则可以打通资源管理与环境保护的区隔，把以财产权为基础的资源管理相关原理、制度运用于环境保护之中。

其二，资源即环境。任何自然资源都不是孤立存在，而是从属于外部环境，发挥环境功能、产生环境影响、具有环境意义。这意味着，对任何资源的价值判断和行为安排都不应只关注该资源本身，而应当考虑环境后果和影响，以环境承载力为基础、遵守生态约束。

其三，环境、资源普遍存在。一切自然存在物，包括地球本身，都既是资源，又构成环境。生态文明时代，自然界没有无价值之物，也没有非环境之物，即使那些用途尚不明确的物质，也有留待未来开发的潜在价值，并必然有其环境影响和相应功能，从而须妥善处置，避免滥用，防止灭绝。

其四，资源、环境相对存在，关系多重。环境、资源毕竟不是同一概念，措辞差异的背后，反映的是不同的价值立场、认识角度和目标期许，继而产生不同的规范要求。对于同一自然物来说，其在法秩序中是作为“资源”还是“环境”对待，是相对而言的；而不同身份对应不同的法律关系，适用不同的法律规范。这意味着，一体化时代的自然保护相关立法注定是体系复杂、多层嵌套的，正如自然界中自然物之间的真实关系。

2.价值目标：生态整体保护

从现代生态学角度来看，环境也好，资源也罢，都属于生态系统的组成部分。环境污染和资源的耗竭、退化虽然表现形式不一，但问题根源相同，都是人类活动违背生态规律，打破系统平衡的结果。对污染来说，主要是污染物质超出环境容量，阻断了自然物分解流动、循环往复的生态过程；对资源耗竭来说，主要是资源利用的强度超出生态承载力，降低或破坏了自然物质的再生能力。而环境容量与生态承载力密切关联、互相影响、共同存在于生态系统之中。因此，无论向环境排污，还是开发利用自然资源，都应考量生态系统整体状况，在其所能承受的范围和幅度内进行，以对生态系统整体的保护为前提。

3.法理基础：自然财富公有共享

环境资源化意味着生态环境本身属于一种“资源”，是值得珍惜、需要保护的自然财富。那么，这种宝贵的自然财富归谁所有，应为了谁的利益利用、按照谁的意志支配、由谁照看和保护？这是相关制度设计必须回答的基础性问题生态环境不可分割的整体性及相关利益、影响的公共性决定了其只可公有，不能私有；应服务于受其影响的大多数人的共同利益，而非极少数人私利。正因为如此，古往今来，生态环境及其重要要素在法秩序中多被纳入公有范畴。如古罗马法对空气、流水等“公有物”的规定，即是例证。而随着现代环境危机的加剧，越来越多具有公共属性、承载公益职能的环境要素、重要资源、生态空间获得法律的识别和确认，被归于国家、社会、全民、国民、公众甚至人类等公共主体名下。国家也基于公益目标授权赋能、立规问责，形成以共益共享为目标、公用公管为内容的制度体系。

4.治理理念：环境资源融合互鉴

环境资源一体化意味着“环境保护”和“资源管理”在理论和制度层面的打通和互鉴。一方面，资源开发利用应当考虑环境影响，遵守生态约束，受到相应管制。那种认为资源开发仅关乎产权行使，只须遵循权利人意志的做法早已为理论和实践所抛弃。这意味着，作为环境治理主要手段的“命令-控制”制度在资源领域也可广泛适用，“确立标准—颁发许可—检查监督—行政制裁”将成为资源管理的常态，保护、改善而非仅开发利用将成为资源法的重要目标和内容。另一方面，传统资源法所赖以为基的经济学原理和以产权为核心、以市场为手段的各种激励性举措也将在以污染防治为核心的传统环保领域得到充分适用，从而弥补管制的局限，解决单纯环保内生动力不足的问题，使保护与发展、公益与私益平衡协调、相得益彰。正如相关经济学研究所表明的，产权、税费、补贴、押金、证券、交易等“政策工具”无论在污染防治还是资源管理方面都有极大作用空间。

5. 制度理想：基于生态系统的环境资源综合管理

生态环境的整体性保护要求相关制度“从要素分治到综合治理”，采用“生态系统方法”。该方法自20世纪70年代提出以来在湖泊、森林、海洋等领域获得成功实践，为诸多重要法律政策文件所吸收。其实施要点可归纳为六大原则：一是系统思维，把生态系统作为一个整体来对待，注重不同要素之间的协调并使其服务于整体目标；二是因地制宜，根据生态系统的实际状况和具体特点采取针对性措施；三是区域管理，根据生态系统自然状况划分管理区域，尽量覆盖所有对生态系统有直接影响的地区；四是公众参与，调动不同主体力量，公平分配利益，合理分担责任，确保利益相关者知情并积极参与；五是科学决策，尊重自然事实，遵循生态规律；六是动态适应，根据情况变化和治理效果及时调整策略，不断修正、完善治理方案，实现适应性管理。对这些原则尽量吸收、贯彻，把相关要求制度化、体系化，是各国自然保护法制建设的方向，也是近年来该领域制度创新的亮点所在。

（三）国外环境法典的基本经验

现代各国环境法多基于危机应对而生，头痛医头、脚痛医脚，表现为各类缺乏有机联系的、以某种资源保护或某类污染防治为核心的单行法，点状分布、支离破碎，并往往基于历史形成了由不同部门主导的多头管理体制和相对隔绝的不同制度体系，要实现一体保护、综合管理，并非易事。以体系化为圭臬的环境法典编纂为破除传统痼疾、打破部门藩篱，以生态要素、区域为单元，从整体高度对环境资源相关制度进行统筹处理、一体化安排提供了良好契机。

二、我国自然保护法的根本症结与完善方向

环境、资源二分是我国环境法的基本特征，这一点从该学科的官方名称——“环境与资源保护法学”即可见一斑。虽然该名称有把两类法律合二为一，统合为一个独立部门之意，但也有在内部作二元划分，形成以污染防治为主的环境保护法和以资源利用为主的自然资源法两套规则体系的意味和效果。在此基础上的分要素多头治理是我国环境法的基本特征，也是实践中诸多痼疾顽症的制度根源，而对此状况的破解和扭转，正是近年来我国生态文明体制改革及相关法制建设的重点所在。  

（一）现状与问题：分要素多头治理

在分要素多头治理的总体格局下，“现行环境法律法规主要是为国土空间内单一、具体的环境要素治理提供依据，却很少为各种要素交织所形成的静态秩序与动态关系提供治理规则。”具体表现及主要问题如下。

1.污染防治与资源保护孤立隔绝

在我国，“不论是在实践还是学理层面，污染防治法与资源保护法作为环境法体系的两个主要分支都已获得普遍认可”。二者具体目标不同，内容、手段不一，相对独立本无可厚非。但二者作为同一体系内范围交叉重叠、根本目标同一的两大分支，应该是同一框架下分工合作、协调互补的关系，而非孤立隔绝、各管一摊。但由于对环境和资源作实体性区别的观念根深蒂固，再加上长期以来“环保”与“资源”对峙分立的部门体制和“部门立法”的立法模式，两类立法被划入不同阵营，受到不同对待。在2011年国务院新闻办公室发布的 《中国特色社会主义法律体系》 白皮书中，污染防治法被归于行政法，自然资源法则被划入经济法，体系上孤立、隔绝，内容“失联”，可想而知。

2.自然资源法狭窄局限

在自然资源须为有用之物、资源立法追求“物尽其用”的思想下，现行资源法仅针对那些经济价值突出、可“物化”的经济类资源，诸多意义重大但难以直接转化为商品的环境要素、生态空间不在调整范围，故准确说来实为“经济资源”法而非“自然资源”法。在价值目标和制度内容上，重开发利用、轻保护保育。在管护对象和目标上，多着眼资源个体，以数量（如林木蓄积量、蓄水量、草原面积等）为主要指标，缺乏对周边环境、生态系统的整体考量。在水、土、林、草、田、海、动物等分别由不同部门管理，依各自计划、规划、区划行事，追求不同管理目标的情况下，不仅生态整体难以得到有效保护，各单项资源本身也难独善其身。对此，习近平总书记指出: “如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”

3.污染防治法片面单薄

传统环境保护法实为污染防治法。《环境保护法》中的“环境”照搬科学概念，仅静态罗列若干常见要素，未从生态系统角度强调其依存关系与动态关联，也没有就其法律性质和归属作出任何明示或暗示，由此导致两方面问题。一方面，污染防治的保护对象被假定为脱离具体时空、没有系统关联的单个环境要素，相关制度设计（如排污标准）仅着眼各要素在一般情形下的通常状态，不考虑其他关联要素及其相互作用的实际影响，另一方面，在“环境”法律身份不明、主体归属不清的情况下，相关制度举措只能被视为国家基于公共安全而不得不管制公民自由的秩序行政，而非基于公众需要合理处置公共财产的产权行使。这既极大限制了相关立法的启动条件、作用范围和可用工具，使制度体系呈“命令—控制”为主的浓厚管制色彩；又使得一些必要的激励性制度、市场化手段缺乏法律依据和法理根基，影响构建效果。

4.交叉性问题重叠争议

近年来，随着“大环保”观念和生态化思潮的扩展，我国污染防治法中涉及资源保护、自然资源法中规定污染防治的情况开始出现。但由于相关条款并非一体考量、统筹安排的产物，而是不同立法者各行其是、各自扩张的结果，导致诸多重叠重复或模糊争议之处，并非真正意义上的融合。譬如，针对在饮用水水源保护区内设置排污口这一常见的危害水资源的污染活动，《水法》第67条和《水污染防治法》第84条分别规定了内容不一的罚则，实践中引发很多议。而曾引发热议的淮河水利委员会与国家环保总局排污总量发布权之争，表面上看是因为相关法律规定不详，深层次原因则在于双方都认为自己作为监管者应该拥有对河流排污的管理权。这说明，随着国家大力推进生态文明建设背景下环保力度的提升和“大环保”格局的形成，污染防治和资源保护两类规范的重叠和冲突将难以避免。甚至，一些看似并不相干的规定，也可能随着环保实践的扩展和强化而产生冲突。譬如，《大气污染防治法》规定的非法排气处罚和《森林法》规定的非法毁林处罚，在实践中即产生非法排放废气所致林木毁损应如何处罚的争议，甚至引发行政公益诉讼。

5.区域性立法力有不逮

最适合运用生态系统方法的区域性立法，如保护地、特殊区域、流域立法在我国总体尚处于探索阶段，存在立法层级低、法律数量少的缺陷。其中，本应最具优势的自然保护地法，在国家层面目前仅有《自然保护区条例》这一行政法规，主体部分则为相关省、市的地方性法规。在现行立法体制下，这种以法规为主的状况与基于生态系统的综合管理存在很大不适应性：一方面，地方立法在范围上严格对应行政区划，但“自然生态不承认任何行政边界”，地方立法在生态层面的范围完整性及相应保护有效性难以保证，尤其对于跨省的河流、山林、草原、湿地、湖泊等来说更是如此。另一方面，环境资源综合管理要求打破传统体制藩篱，把分散在不同部门的各环境要素相关权、责（也包括“利”）集中到特定部门统一行使。这与现行法存在冲突，会遭遇法律和体制瓶颈，仅靠法规难以突破。故现行法所能实现的区域管理，无论范围还是力度，都很有限。

（二）方向与目标：面向生态整体保护的系统治理

自从党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局以来，中共中央、国务院就生态文明体制改革和相关制度建设出台多项重大政策文件，提出一系列新思想、新目标和路线图，为环境法制完善指明了方向，其核心思想即在于贯彻可持续发展的新理念、新要求，破除环境资源二分、保护利用对立、分要素多头管理、单部门独立推行的碎片化，多管齐下、多措并举、多主体合力，实现以生态为中心的系统保护。相关目标要求及制度举措主要有以下四类。

1.旨在一体保护的“五统一”

基于生态系统的一体保护是可持续发展理念下生态环境治理的根本要求和总体目标。习近平总书记强调: “要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。”《生态文明体制改革总体方案》要求“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理”，“坚持城乡环境治理体系统一”。在制度层面，须做到五方面统一。

一是统一规划。构建统一、科学的国土空间规划体系，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，使各类环境、资源要素、区域得到统筹考虑和统一安排。

二是统一信息。对自然生态要素和空间进行统一确权登记，加强统计监测和信息共享，建立覆盖所有资源环境要素的天地水陆海一体化监测网络体系和质量预报预警评价评估机制，为监管、决策提供准确、完整信息。

三是统一监管。整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境资源执法体制，实行城乡统一监管和执法，建立区域、流域执法联动机制、协作机制和风险预警防控体系，分工配合，形成合力。

四是统一问责。强化地方党委、政府对生态环境“负总责”，建立健全地方政府生态环境质量负责制和考核评价机制，实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制，探索能够全面反映生态环境整体情况的自然资源资产负债表和生态文明综合评价指标体系、生态文明建设目标评价考核体系，对党政领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计、自然资源资产和生态环境损害责任追究，建立健全生态环境保护督察制度。

五是统一修复。完善生态环境保护修复制度，按照山水林田湖系统治理的要求完善资金使用办法，安排修复治理工作，坚持以自然恢复为主，生物措施和其他措施相结合，分区分类开展受损自然生态系统修复。

2.基于生态系统的区域管理

基于生态系统的区域综合管理是破除碎片化、实现整体保护的有力抓手。习近平总书记指出，“要打通地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，贯通污染防治和生态保护，加强生态环境保护统一监管。”《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》要求“强化自然资源整体保护”。 《建立国家公园体制总体方案》要求“按照自然生态系统整体性、系统性及其内在规律，对国家公园实行整体保护、系统修复、综合治理”。为此，要改革传统环境资源管理体制，分领域、分层次实现不同程度的区域制度整合，主要涉及三方面制度：一是以国家公园为主体的自然保护地体系。以保持生态系统完整性为原则整合交叉重叠的自然保护地，合理界定范围，整合管理职能，组建统一机构，统一行使保护地管理职责及相关资源环境综合执法职责，以自然保护地作为独立单元进行自然资源资产确权登记和管理。二是流域、海域、湖泊、湿地等特殊区域的综合性管理体制。推进跨地区环保机构试点，加快组建流域环境监管执法机构，按海域设置监管机构，建立跨区域、跨部门的协调机制。三是一般行政区域内的环境资源协调管理。健全自然资源资产管理体制，组建专门机构统一行使各类全民所有自然资源的所有权；完善自然资源监管体制，把分散在各部门的用途管制职责统一到一个部门行使；健全河长、湖长、林长、滩长、湾长、田长等综合性协调管理机制。

3.资源利用管控与生态产品开发

绿色发展是可持续发展的核心要义，生态文明建设的动力之源。习近平总书记指出，“要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。”在自然生态保护领域，绿色发展包含两个不同面向，涉及两类制度体系。一方面，要强化传统资源开发的生态环境约束，通过数量、质量、强度、效率、功能等方面控制，确保相关活动“不能超出当地水土资源承载能力和环境容量”。为此，须科学划定并严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，对各类生态要素、空间实行总量控制、占补平衡和用途管制，建立重要资源的节约利用制度和资源环境承载能力监测预警机制，“坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束”。另一方面，创造新型资源的价值实现机制和利益分配机制，通过制度创设使各种非传统资源的生态要素、空间、服务等“资源化”、“财产化”，借用相关财产手段实现环境资源外部成本、收益的内部化。为此，一要将重要生态要素、空间、服务乃至生态环境整体纳入资源范畴，赋予财产地位，进行确权登记，为财产手段的运用提供基础。二要对各种类型的生态产品予以立法确认和类型化界定，建立健全相关调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制和实现保障机制，构建生态产品价值实现制度体系。三是完善环境资源税费制度，理顺不同税费关系，把资源税扩展到生态空间，建立健全常态化、稳定的中央和地方环境治理财政资金投入机制。四是完善生态补，扩大补偿范围、健全补偿机制、加大补偿力度、优化补偿标准、创新补偿方式，使之切实“反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿”，使生态价值的贡献者获得公平回报和良好激励。

4.惠益分享与公众参与

可持续发展是成果共享的发展，全民受益是根本目的，公众参与是重要保障。习总书记指出， “要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。为此，需建立健全两类制度机制。一是全民惠益分享机制。通过立法确认重要生态要素、空间、系统、服务等“生态产品”的“全民所有”法律地位，结合具体类型和情形，明确和细化国家应当保障公众享有的环境资源权益的范围、类型和内容，提供具体制度保障；通过公平合理的环境资源财税制度、多样化的生态补偿手段、优质的公共服务平衡生态成本与收益，对少数民族地区、经济落后地区的发展利益提供倾斜支持，提供基本保障。二是信息公开和公众参与机制。及时准确披露各类环境资源生态信息，扩大公开范围，保障公众知情权；建立健全许可、立项、实施、后评价等环节公众参与机制，扩大公众参与决策范围、增强公众参与程度；支持、引导环保组织健康有序发展，发挥社会组织、志愿者的积极作用；提高公众满意度、公众获得感在生态文明、环保绩效相关评价考核机制中的权重。

三、适度的一体与综合：环境法典自然生态保护编构想

（一）名称与范围

就法典本身的名称和范围来说，首先可以明确的是，仅统合污染防治相关立法、作为狭义“环境保护”法汇编的“环境保护法典”断不可行。既防治污染又保护资源，并尽量打通二者区隔作统筹处理，是生态文明体制改革背景下环境法典的当然选择。为此，在名称上，应避免使用各有广义、狭义并且长期被用于狭义层面、具有特定指向的“环境”和“生态”概念，而应当采用内涵外延最宽广、具有汉语表达的独特优势、且为宪法及诸多法律文件所普遍使用的“生态环境”概念。如此，不仅能够清楚表明法典在范围、对象、内容上的广泛性，而且也为内部各具体部分在狭义层面使用“生态”、“环境”概念，更精准地指代相关制度举措提供方便，避免不必要的混乱。

在环境法典内部，对污染防治与生态保护作区别对待、分编处理仍有必要。毕竟，在现代工业社会，环境污染量大、面广，是生态环境的首要威胁和突出问题，其产生原因、作用机理和防治举措具有明显特色，相关规则自成体系且数量庞大，可以也应当单独成编。由于污染防治编以防治污染为核心，只能依污染介质、问题类型或来源划分体系结构、设计条文内容，较难细致考虑不同要素、空间的特殊需求，故对后者来说，污染防治编中的污染防治条款多为针对一般情形的一般规定，那些对特殊要素、空间进行特别保护的特殊规范，仍以在生态保护编为宜。就此而言，两编存在一般与特殊的关系。这也意味着，生态保护编并非绝对不存在污染防治类规范。但该编毕竟不以防治污染为核心，其中的污染类规范不仅量少，而且从属于要素保护、区域治理，服务于生态整体保护这一核心目的。又因为其保护对象皆为自然物质，在生态系统中存在、依生态规律运行，故该编可以“自然生态保护”命名，凸显“自然”和“生态”两大特性；避免使用内涵、外延都更狭窄的“资源”概念，明确对传统上不属于资源范畴的自然物质和生态空间的保护。

在调整范围方面，自然生态保护编须妥善处理与自然资源单行法的关系。现行自然资源法具有重利用、轻保护的特点，存在大量有关确权、交易、收益分配、产业发展等纯经济内容的利用性条款。从保护与利用的密切关联和辩证关系来说，将此类条款纳入法典，与保护性规范一体考虑、统筹安排，具有积极意义。但从环境法典的“适度法典化”定位来看，这些内容暂不宜纳入。一来，法典的核心任务在于推进生态文明建设，加强环境保护，一般利用性条款与之目的不同、旨趣不一，价值立场紧张，纳入不利于法典规范的内在统一，甚至会冲淡法典的保护法色彩。二来，现行法中存在明显不足，需要查缺补漏、完善加强的主要是保护性规范。另外，利用性规范数量众多，规定细致，不易精简，纳入会导致法典体量过大，并使得该编与其他编比例失衡。综合这些来看，自然生态保护编以主要统合现行资源法中的保护性规范为宜，多数利用性规范可暂保持原样，保留在单行法中。对于法典编纂工作来说，如此处理也可减轻不太必要的内容和任务，充分贯彻“适度”法典化。不过，这并不意味着自然生态保护编不能规定任何利用性规范，前述讨论主要是针对以经济类资源的经济性利用为主的现行法而言的。对于大量可归于“生态产品”范畴的“非传统资源”，情况又另当别论。一来，对这些“资源”的利用具有直接环保功能，相关制度（如碳汇交易、生态补偿）本身就是被作为环保举措创制和推行的，与法典目的一致；二来，更重要的是，对这些新兴“资源”的“利用”，现行法缺乏系统规定，相关实践多作为改革举措依政策文件曲折探索，也迫切需要法典提供坚定支持和系统保障。对环境法典来说，规定这些体现整体自然观和绿色发展理念的制度创新，既是服务改革实践、回应社会需求所必须，也是体现和贯彻生态文明时代特征的创新亮点所在。对于已有及制定中的“生态保护法”，尤其自然保护地、区域、流域相关立法，如已有的《长江保护法》、《自然保护区管理条例》和制定中的《国家公园法》、《自然保护地法》、《黄河法》、《湿地保护法》等，法典在范围上应当全部纳入，但在内容和功能上并不完全取代，而应提炼一般规则，确立基本框架，进行扩展提升，着重衔接呼应，形成一般法与特别法的对应关系，法典着重发挥基础性作用，单行法着重具体化工作。

（二）目标与方法

在污染防治单独成编的情况下，“自然生态保护编”对应现行生态保护法和自然资源法中的保护性规范，内容上占据传统环境法的大半壁江山，并且是最具开放性和发展前景的部分，地位十分显要。该编的核心目标和功能，不应局限于一般汇编式法典追求的形式意义大于实质的体系化，而应有更高目标和更大作为，即通过法典编纂的破旧立新、连横合纵，实现传统自然资源法与生态保护法的融合与再造——构建真正契合生态系统完整性的自然保护法体系，实现再多单行法也难实现的整体保护，使相关法律规范发挥“森林大于林木之和”的整体效应。为此，“自然生态保护编”应根据不同领域法律、政策、实践的实际情况作相应处理，区别三类情形，适用不同方法，制定不同规范，发挥不同功能。

其一，对于单行法中内容具体、实践成熟、争议较少、对象单一、共性较大的具体制度，如针对各类具体生态要素的利用管控条款，法典应尽量全面吸收，予以精简合并，消除矛盾、冲突；查缺补漏，弥补空白、不足；理顺适用关系，消除模糊、争议；并可把实践成熟但仅在某特定领域规定的具体规则抽象为一般规范，上升为一般制度，扩大其适用范围。

其二，对于国家重要政策文件有明确要求、实践领域作为改革举措有较多探索、基本具备普遍实施的现实可行性，但现行法缺乏明确依据或仅有原则性规定的制度，又可分两种情形。对于规则具有普遍性、具体内容在各领域差别不大的制度，如相关生态要素、区域、产品的调查统计监测评估及相关信息整合、共享机制，法典应作出具体规定，创建完整制度，为实践提供直接依据。对于规则具有差异性且体量庞大，需要结合具体情形作特别规定的内容，如生态补偿、不同类型的保护地管理等，法典应作框架性规定，明确价值目标、规定制度要点，为实践提供框架性指引，把具体内容留给单行法填充，并通过授权性或转引性规定明确与法典的关系，建立有效联结。此时，法典条款主要起到为制度创新确立框架、指引并规范具体立法的作用。

其三，对于单行法未作规定、重要政策文件提及、尚未经实践充分检验的前瞻性理念，或实施条件较高、尚难普遍推行的制度，如碳汇、自然资源资产离任审计、生态保护惠益分享等，法典应作出原则性规定，为有条件、有意愿的地方、领域和部门开展实践探索提供合法依据，为单行法、下位法根据实际情况完善具体规则留下充分空间。此时，法典条款主要起到为制度创新和具体探索奠定合法性基础的作用。

（三）体系与层次

无论生态系统的复杂性、环境法律体系的复杂性，还是环境治理相关事务的复杂性，都注定相关立法的复杂性。自然生态保护编要在该领域立法的最顶层处理这些问题，必然是一个多层、多元的复合体系，须合理设置章节，着重处理好以下五大关系。

其一，要素保护与区域保护。从保护对象角度，自然生态主要可分为要素、区域和系统三个层次，除系统作为整体性存在主要通过对不同部分的调整获得间接保护外，要素和区域都可以也应当成为法律的直接保护对象、设置专门制度，从而成为自然生态保护编的独立章节并形塑其基本架构。实际上，传统自然资源法实为要素保护法，只是范围较窄，仅限其中具有明显经济价值、可直接商品化的部分；传统生态保护法主要为生态区域法，但范围也较窄，仅限于少数独特性明显、为保护特定物种而设的区域。由于二者范围皆窄，实践交集不多，相关法律规范呈并列、独立关系。但在可持续发展的现代自然观下，一切自然物质皆为生态要素，均有保护价值；一切生态区域都有自身特性，皆须特别保护。故自然生态保护编不仅同时着眼于这两类保护对象，分章作出规定，分别提供相应规则，形成不同制度体系；还要扩大各自范围，通过设置面向一般情形的“基本规定”确立要素保护和区域保护的基本规定，弥补以往单行法规定仅针对具体情形，挂一漏万的不足；并须妥善处理二者的适用关系。在法律保护的要素和区域均范围广泛、普遍存在的情况下，要素法与区域法构成一般与特殊的关系，前者针对自然要素在通常情况下的一般保护需求作规定，而后者在此基础上结合不同区域特点针对其特殊保护需求施加特别限制或提出特殊要求。二者密切衔接、层层递进，而非各自规定、各行其是，从而避免了可能的重叠和争议，适用上也更加便捷。当然，这对立法者提出了更高要求，其在制定区域保护相关规则时须首先考虑已有的要素法规则，通过对其查缺补漏构建自己的特别规范。这种立法阶段的统筹处理是一体保护所必须，也是法典编纂的优势所在。

其二，一般保护与多样性保护。就价值目标而言，传统自然资源法主要着眼单项资源的数量或者说“产量”，传统生态保护法主要着眼于区域内少数被特别保护的物种或自然状态，对生态系统整体的安全、稳定尤其多样性缺乏关注。随着物种灭绝、外来物种入侵、转基因技术滥用等问题日益严重，对生物安全、物种与基因多样性的保护日渐迫切，成为生态保护法的重要内容，且其对象、目标、手段均较特殊，规范相对独特。因此，自然保护编也应当将之纳入调整范围，作专章规定，确立独立地位，提供系统保护。

其三，防损减害与改善提升。从实践功能看，传统自然保护法主要以防害为目标，发挥防止损害、禁止破坏为等消极功能，对已然损害的修复、既有状态的改善、生态功能的提升等积极功能缺乏规定。随着生态文明建设要求的提升，改善性内容也需要加强，单独成章。

其四，治理规则与基础制度。自然生态保护主要通过对相关开发利用活动的管控来实现，故其核心内容为治理规则。但自然保护的对象是自然，相关决策的正确性、管控的有效性以准确、全面、系统的自然认识为前提，离不开科学完备的信息制度的支持；其涉及主体众多、事项繁杂、区域广阔，必须统筹协调，需要科学规划、合理区划。这些为治理规则有效实施所不可或缺的基础性制度，独特性明显，意义重大、且数量众多，法典也宜分别作专章规定。

其五，管控禁限与支持激励。保护法的基本手段是以管控、禁限为主要内容的管制，但单一管制成本高，代价大，动力不足。如何通过产权、市场、财税等经济手段提供支持激励，实现正面引导，对自然保护至关重要，且正是绿色发展的题中之义，也应单独成章。

基于以上考虑，结合现行已有主要立法，我们建议自然生态保护编在体系结构上分为十章，以最大限度地容纳上述思考：第一章一般规定，第二章自然生态保护规划，第三章自然生态保护区划，第四章自然生态保护信息，第五章生态要素利用管控与保护改善，第六章生态区域保护，第七章自然保护地，第八章物种与基因多样性保护，第九章自然生态退化防治与改善。第十章自然生态保护资金与惠益。除第一章与其他九章构成本编内的总则与分则关系外，后面九章分别体现和协调这五大关系：第二、三、四章分别着眼于规划、区划和信息，为自然生态保护的基础性制度，与其后六章构成基础制度与治理规则的关系。第五章着眼生态要素，第六、七章着眼于不同类型的生态区域，三者构成要素保护与区域保护的关系，其规范的特殊性程度依次提升。第八章针对多样性保护，与五、六、七章构成一般保护与多样性保护的关系。第九章着眼于大尺度的生态系统和更高程度的预防，可弥补生态系统整体保护制度不足的弊端；其中的改善部分着力既定生态状况的提升，与前面五、六、七、八章构成防损减害与改善提升的关系。第十章着眼保护资金与惠益分享，着重支持激励，与前面各章构成管控禁限与支持激励的关系。总体来看，由此形成的，将是一个内容多样、关系多元、协调互补、层次分明的法律制度体系，复杂而不凌乱、多样而内在有序，一如现实中的自然生态系统。

结语

可持续发展的环境面向要求对环境、资源实行以生态系统为基础的一体保护和综合管理，这对以环境、资源二分为基础、深具分要素多头治理特征的我国现行法来说，提出了巨大挑战，呼唤根本性变革。对此，如仅靠以往单行法立改废的老路，几乎是一个不可能完成的任务。幸运的是，已提上立法日程的环境法典编纂为这一貌似翻新、实则再造的浩大工程提供了难得便利和宝贵契机。充分利用这一有利时机，妥善安排相关立法，打造真正契合可持续发展理念的“自然生态保护编”，实现真正意义上的“山水林田湖草沙统筹治理”，意义重大，机不可失。